郑振源:土地用途管制应转变政府职能,实行市场配置

立法网新媒体中心 2017-07-12 20:36 共享经济 来源:思达派 查看原文

近日,国土资源部离休干部、中国老科协国土资源分会土地与环境专业委员会主任郑振源在财新网2017年7月3日上撰文指出:《中华人民共和国土地管理法》需要大改而不是小改!

作者认为,盼望已久的《土地管理法(修正案)》(征求意见稿)终于出台了,开门修法是好事,但细读国土部的征求意见稿,如果要实现十八届三中全会《关于全面深化改革若干重大问题的决定全文》订立的改革目标,还需要比较大的调整。

作者首先回顾了《土地管理法》的立法过程。十一届三中全会时,温饱问题尚未解决,粮食安全没有过关,“把农业尽快搞上去”是经济工作首要任务,所以1982年一号文件提出“保护耕地”的国策。1985年中国出现耕地锐减。1986年出台了以耕地保护为主旨的第一部《土地管理法》。随后大规模的工业化、城镇化建设逐步展开,1992/93年又发生一次耕地锐减高潮。于是1998年修改《土地管理法》,形成目前以“特殊保护耕地、严格控制建设用地”为目标的土地用途管制制度。

2003至2012年,政府以计划经济的土地补偿办法低价征地,为工业化和基础设施建设输送了224万公顷廉价土地;低价征来的土地又在政府卖方垄断的市场上高价出让,赚得高额土地出让金。这两笔廉价要素供给促进了工业化、城镇化高速发展。这样的土地管理制度成为资源驱动型发展方式的基石。

而今,经济形势已经发生巨大变化。2015年中国在20.25亿亩耕地上生产了6.2亿吨粮食,人均452公斤,加上粮食进口,又一次粮食明显过剩,说明耕地面积足够,粮食安全已不成问题。

同时,我国已进入后工业时代,重工业用地需求减少,高耗地时代已经过去。即便扣除8200万亩需要退耕的陡坡耕地和6500万亩可能因生态而调整的耕地,离18亿亩耕地红线还相距甚远。在这形势下,“耕地保护”还要讲,还要加强,但重点不在于保护耕地面积,而在于保护耕地质量(防治土地退化,提质改造)和保护生态健康,提高土地利用效率。保证经济安全的重要性已高于保证粮食安全。

因此,在这新时期,中央的发展战略部署要加快发展方式从资源驱动型向效率驱动型转变,进行供给侧结构性改革,以技术创新、提高生产要素的配置和利用效率,提高全要素生产率,作为经济发展新动力。

但是,土地管理法(修正案)仍一味强调“坚持最严格的耕地保护制度”,而不提“提高土地资源的配置和利用效率”,显然不合时宜。为此,作者大声疾呼,要提高土地资源配置和使用效率,必须实行土地资源市场配置;为实现市场配置,需要建立城乡统一的建设用地市场,这个市场必须是开放、竞争性的,才能发挥市场配置的决定性作用;改革现行土地用途管制制度的同时,要建立适应市场配置的政府调控体系;十八届三中全会确定的保护群众土地权益的修法原则(“完善产权保护制度”、“赋予农民更多财产权利”)应当落到实处!

其中,在谈到有关改革现行土地用途管制制度,实行市场配置时,作者主张:并不是取消政府对土地用途的管制,而是要转变政府职能,更好地发挥政府作用。

关于政府职能如何转变,十八届三中全会《决定》说得很清楚:“必须积极稳妥从广度和深度上推进市场化改革,大幅度减少政府对资源的直接配置,推动资源配置依靠市场规则、市场价格、市场竞争实现效益最大化和效率最优化。政府的职责和作用主要是保持宏观经济稳定,加强和优化公共服务,保障公平竞争,加强市场监督,维持市场秩序……弥补市场失灵。”

首先,要改革指标控制式的土地利用总体规划。在计划配置制度中,规划是土地资源的基本配置者,每块土地的用途都由规划来确定;在市场配置制度中,市场是土地资源的基本配置者,规划是市场配置的调节者,是做市场配置做不好、做不到的事。

所以,规划的内容不应再是一部各种规划指标的汇编,而应是:1、展示未来土地利用的愿景,引导土地利用;2、配置公共服务和基础设施用地,这是市场配置做不到的,要由规划来做;3、防止出现土地利用负外部性问题(包括环境问题),这是市场配置做不好的,要由规划来做;4、确定实现未来愿景的行动项目计划。同时,规划方法也要改,要从政府编制规划改为政府组织、公众参与编制规划。

其次,土地管理法(修正案)仍然保留了1998年版《土地管理法》“市县土地利用总体规划应当划分土地用途分区。明确土地用途和管制边界”的条款。这是政府对土地用途全面直接配置的正面清单管理办法,完全取消了市场配置的空间。

而市场配置就要“大幅度减少政府对资源的直接配置”。因此,应当改为对土地利用实行负面清单管理:即市县政府根据所在地国土空间规划编制土地用途分区规划,划分土地用途分区,规定各类型分区的土地用途管制规则(规定禁止和限制的土地用途和土地利用方式)。土地用途管制规则的主要作用是防止土地利用的负外部性,避免土地使用伤及公共利益和他人利益。

第三,改革用地审批制度。农村集体经济组织使用集体所有土地进行乡、村公共设施、公益事业建设或兴办企业、分配宅基地,应由审批制,改为“备案制”。这样才能真正做到简政放权。

此外,应清理涉地税费制度,合理划分中央和地方的事权和支出责任,完善分税制,保证地方政府有与其事权相匹配的稳定的税入流量,以摆脱对土地出让金的依赖。以税收、政府投资和补贴等经济手段作为政府调控土地的主要工具。(原标题:《土地管理法》需要大改不是小改)

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